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Wozu eine Gemeinsame Europäische Agrarpolitik?

Die Hungerjahre nach dem zweiten Weltkrieg steckten den meisten Europäern noch in den Knochen, als die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Ende der fünfziger Jahre ihre gemeinsame Agrarpolitik (GAP) begründete. Europa sollte unabhängig von Lebensmittelimporten werden, die Produktion von Lebensmitteln gesteigert und ihr Preis günstiger werden. Dazu sollte die Landwirtschaft modernisiert und intensiviert werden. Knappe Arbeitskräfte sollten in den Jahren des Wiederaufbaus und des Wirtschaftswunders für die Industrie freigesetzt werden. Fortschritt hieß: Traktoren statt Zugtiere, Kunstdünger statt Kuhfladen, Pflanzenschutzmittel statt Rüben hacken.

Die europäischen Agrarpolitiker einigten sich damals auf einen einheitlichen Agrarmarkt. Die damals sechs Mitgliedsstaaten bevorzugten sich gegenseitig beim Handel und schützten ihren Markt vor billigeren Importen aus Drittländern. Die Kosten der gemeinsamen Marktordnung sollten gemeinsam getragen werden. Seither ist die Agrarpolitik einer der ganz wenigen Bereiche, in denen die EU-Staaten ihre Ausgaben gemeinsam verwalten. Deshalb machen sie bis heute rund 40% des gemeinsamen Haushalts der EU aus.

Den Landwirten wurden Mindestpreise garantiert. Zudem wurden Zuschüsse für Rationalisierung und Erweiterung der Betriebe und Ausstiegsanreize für kleine Landwirte bezahlt. Unternehmen, die überschüssige Waren exportierten bekamen Exportsubventionen, um ihr Angebot dem Weltmarktpreis anzugleichen.

 

Diese Politik war zunächst ein voller Erfolg. Konnte 1950 ein Landwirt mit seiner Arbeit etwa zehn Menschen ernähren, so produziert er heute für 133. Ein Viertel der Erwerbstätigen war 1950 in Deutschland in der Landwirtschaft beschäftigt, heute sind es noch 2 Prozent. Für ein Kilo Brot arbeitete ein Durchschnittsverdiener 1960 noch 20, heute 11 Minuten, 1 Kilo Schweinekotelett kostete zweieinhalb Stunden Arbeit, heute 37 Minuten. 10 Eier waren 51 Minuten wert, heute sind es noch 8.

Bereits in den 80iger Jahren produzierten Europas Landwirte mehr als nötig. Milchseen und Butterberge waren das Ergebnis. Die Kosten für Lagerung, Vernichtung und Förderung des Exports von Überschüssen gingen in die Milliarden. Seither wurde die GAP durch eine Reihe von Reformen verändert. Interventionspreise wurden zunächst durch Prämienzahlungen für bestimmte Produkte ersetzt. Es gab Prämien für die Stilllegung landwirtschaftlicher Flächen, Milchquoten wurden eingeführt, um die Produktion zu drosseln.

Ab 1993 wurde die Förderung weitgehend auf generelle Zahlungen pro Hektar umgestellt, die allerdings in den verschiedenen Mitgliedsländern der EU sehr unterschiedlich ausfallen. Die Erweiterung der Union auf heute 27 Staaten, stellte die Agrarpolitik vor neue Herausforderungen unter gewandelten wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und ökologischen Bedingungen. Der Beitritt von 12 neuen Staaten seit 2004 hat die landwirtschaftliche Fläche der Union um 40% von 130 auf 185

Millionen Hektar anwachsen lassen. Die Zahl der Landwirte hat sich von 6 auf 15 Millionen mehr als verdoppelt. Davon bewirtschaften in Deutschland rund 350.000 Betriebe 16 Millionen Hektar Land.

Um historische „Besitzansprüche“ und regionale Spezialinteressen wird in Brüssel zwischen Lobbyisten und Bürokraten gefeilscht. Ziele und Regeln der gemeinsamen Agrarpolitik erscheinen kaum noch durchschaubar. Vor diesem Hintergrund hat nun die Diskussion über die Reform der GAP begonnen, die im Jahre 2014 wirksam wird.

Nach dem neuen Lissabon-Vertrag der EU werden darüber erstmals nicht mehr die Agrarminister unter sich entscheiden. Das Europäische Parlament ist nun an dem Gesetzeswerk voll beteiligt. Das eröffnet neue Möglichkeiten demokratischer Beteiligung. EU-Agrarkommissar Dacian Cioloş, hat auf die Unzufriedenheit vieler EU-Bürger mit der europäischen Agrarpolitik reagiert und alle Bürgerinnen und Bürger Europas aufgerufen, sich an der Diskussion zu beteiligen wie in Zukunft die derzeit rund 58 Milliarden Euro des EU-Agrarhaushalts eingesetzt werden sollen.

Grafik: Leo Koppelkamm, Wie viel Menschen kann ein Bauer ernähren? Verbraucher pro landwirtschaftlicher Arbeitskraft Quelle: Situationsbericht des Deutschen Bauernverbandes.

In einer ersten Mitteilung der Kommission plädiert er dafür, vorsichtig umzusteuern und mehr Umwelt- und Sozialverträglichkeit zu fördern. „Ökologischer, gerechter, transparenter, effektiver“, lautete sein Motto. Aus Berlin und anderen Hauptstädten der EU kommt dagegen massiver Widerspruch. Über die Höhe des Agrarhaushalts ab 2014 gibt es (wie über den gesamten Haushalt der EU, um den parallel verhandelt wird) noch keine Einigung. Viele Mitgliedsstaaten fordern eine deutliche Reduzierung.

Die neue europäische Agrargesetzgebung ist vermutlich das wichtigste Umwelt- und Klimagesetz dieses Jahrzehnts, die wichtigste entwicklungspolitische Weichenstellung, die wichtigste Entscheidung für die Landwirte und das wichtigste Gesundheitsgesetz dieses Jahrzehnts. Die neue europäische Agrarpolitik bedeutet eine Grundsatzentscheidung – für Umwelt und Tiere, für die Entwicklungspolitik und den Hunger auf der Welt, für die Landwirtinnen und Landwirte und alle Konsumentinnen und Konsumenten.

Verbraucher pro landwirtschaftlicher Arbeitskraft (Grafik: Leo Koppelkamm) Quelle: Situationsbericht des Deutschen Bauernverbandes.

Wachse oder weiche?

1949 gab es in der alten Bundesrepublik etwa zwei Millionen landwirtschaftliche Betriebe. Im Jahr 2007 waren davon noch 343.000 übrig, in ganz Deutschland 374.000. Mehr als drei von vier Bauernhöfen haben aufgegeben. Die große Mehrheit der überlebenden Höfe wird nur noch im Nebenerwerb betrieben. Und das Bauernsterben geht unvermindert weiter. Allein im letzten Jahr haben fast 5% der Bauern aufgegeben, in den letzten 20 Jahren hat sich ihre Zahl halbiert.

Die Durchschnittsgrösse eines Hofes in Deutschland  beträgt heute 48 Hektar (1991: 31 ha). Doch diese Zahl täuscht. Gut 30.000 Betriebe (8,5%) mit über 100 ha bewirtschaften mehr als die Hälfte der landwirtschaftlichen Fläche. Sie beschäftigen dabei nur 20 Prozent der Arbeitskräfte. EU weit bewirtschaften nur 2 Prozent der Betriebe über 100 Hektar, aber 47 Prozent der Fläche. Von den Mitteln, die aus der EU-Agrarpolitik tatsächlich an Landwirte ausbezahlt werden, erhalten sie den Löwenanteil. 0,5 Prozent der Betriebe bekommen hierzulande über 300.000 Euro pro Jahr, 70 Prozent dagegen weniger als 10 000 Euro.

Ums Überleben kämpfen besonders mittlere, ganz besonders Milchbetriebe, die sich oft hoch verschuldet haben, um durch Rationalisierung, Spezialisierung und Modernisierung am Markt überleben zu können. Für den Stundenlohn, der in Familienbetrieben  zumal in schlechten Jahren übrigbleibt, wären viele von uns nicht bereit zu arbeiten. Doch bevor ein Bauer den seit Generationen von der Familie betriebenen Hof aufgibt, ist er zu vielem bereit.

Ob auch die nächste Generation darin eine Perspektive sieht, gehört zu den größten Sorgen in der Landwirtschaft. Ein Drittel aller Hofbesitzer in der EU ist älter als 65 Jahre, nur 6 Prozent unter 35. Die Mehrheit der Bauern in Deutschland  hat ihre Hofnachfolge noch nicht geregelt. Für junge Landwirte, die keinen Hof erben, sind die Einstiegskosten dagegen meist unerschwinglich.

Gerade in jüngster Vergangenheit sind die Preise für Ackerland enorm gestiegen. Kapitalgesellschaften und landwirtschaftsfremde Investoren haben den Acker als interessantes Spekulationsobjekt entdeckt; besonders seit die Energieproduktion aus „Biomasse“ zusätzliche Subventionen und eine am Ölpreis orientiere Rendite verspricht. Beinahe zwei Drittel der Landwirtschaftsfläche in Deutschland wird nicht vom Eigentümer, sondern in Pacht bewirtschaftet. Die Höhe der steigenden Pachtzinsen, die auch die Subventionsansprüche für eine Fläche vereinnahmen, bestimmt mittelfristig der Meistbietende.

Dieser „Strukturwandel“ in der Landwirtschaft geht einher mit einer Verödung und Vergreisung ganzer Regionen, die jungen Familien wenig Perspektive bieten. Obwohl Bauern auch auf dem Lande längst eine Minderheit sind, war die Vielfalt bäuerlicher Produktion und Verarbeitung ihr soziales und wirtschaftliches Rückgrat. Sie ist auch die Grundlage der traditionellen Kulturlandschaften, die vielerorts der „Vermaisung“ und schleichenden Normierung durch seelenlose Monokulturen weichen. Mit jedem landwirtschaftlichen Betrieb geht so auch ein Stück Heimat verloren.

In vielen Staaten der EU, etwa in Rumänien, Bulgarien, Polen, Italien und Griechenland  ist dieser Strukturwandel der letzten 40 Jahre noch nicht vollzogen. Ob „Wachse oder weiche“ für die insgesamt 13,5 Millionen Betriebe der EU weiterhin das unausweichliche Schicksal ist, hängt wesentlich von der künftigen Agrarpolitik der EU ab. 

Grafik: Leo Koppelkamm, Anzahl der landwirtschaftlichen Betriebe pro 100 Hektar
Anzahl der landwirtschaftlichen Betriebe pro 100 Hektar.
(Grafik: Leo Koppelkamm) Quelle: Statistisches Bundesamt

Wieviele Tiere braucht das Land?

82 Kilogramm Fleisch pro Jahr verzehrt jeder Deutsche im Durchschnitt (Kinder und Vegetarier eingerechnet). Das sind 1,6 Kilo pro Woche. Die Deutsche Gesellschaft für Ernährung empfiehlt dagegen für eine gesunde Ernährung 300 bis 600 Gramm.  Dennoch übersteigt die Produktion deutlich den Bedarf. In deutschen Schlachthöfen wurden 2009 etwa 3,7 Millionen Rinder, 56 Millionen Schweine und rund 120 Millionen Hühner und Puten geschlachtet. Und diese Zahl soll weiter steigen. Besonders im Norden und Osten der Republik sollen immer neue Großmastanlagen entstehen, in denen die Tiere unter qualvollen Bedingungen möglichst schnell zur Schlachtreife gebracht werden.

Die sogenannte Veredelung, d.h. die Umwandlung von Getreide und Gras in Fleisch und Milch und Eier ist wirtschaftlich der mit Abstand wichtigste Sektor der Landwirtschaft. Er ist zugleich der Bereich, in dem die Konzentration am schnellsten voranschreitet.  Ein Drittel aller Schweine lebt heute in Mastanlagen mit über 1000 Tieren. Zehn Jahre zuvor waren es erst 15%. Über 80% aller Eier werden in nur 600 Betrieben mit jeweils mehr als 10.000 Tieren erzeugt.

Um all diese Tiere zu ernähren, wird in grossem Stile Futter aus anderen Ländern der Welt nach Deutschland und Europa importiert. Mastvieh soll möglichst schnell auf Schlachtgewicht gebracht werden, Legehennen und Milchkühe werden auf Hochleistung getrimmt. Das geht nur durch spezielle Futtermischungen mit einem hohen Anteil an eiweisshaltigem Soja aus den USA, Brasilien, Argentinien und anderen Ländern Lateinamerikas. Dort wird es größtenteils auf riesigen Monokulturen mit hochtechnisierten Verfahren und gewaltigem Pestizideinsatz angebaut. 77% aller Sojabohnen sind mittlerweile gentechnisch verändert. Kleinbauern werden von diesem industriellen Anbau oft mit rüden Methoden verdrängt. Besonders in Brasilien sind dem Soja-Anbau riesige Urwaldflächen zu Opfer gefallen. Insgesamt „importiert“ die Europäische Gemeinschaft allein für ihren Sojabedarf knapp 20 Millionen Hektar Land aus anderen Regionen der Welt, weit mehr als die gesamte landwirtschaftliche Fläche Deutschlands. Diese Art der Landnahme hat in den letzten 10 Jahren um mehr als 10 Millionen Hektar zugenommen. Sie soll in Zukunft nicht zuletzt durch steigende „Bio“-Sprit-Importe weiter anwachsen.Die Bundesregierung will die Fleischproduktion weiter fördern und ist stolz auf den allein im letzten Jahr um 10 Prozent gestiegenen Export landwirtschaftlicher Produkte. Nach Paragraph 1 des Tierschutzgesetzes ist es verboten, einem Tier ohne vernünftigen Grund Leid oder Schäden zuzufügen. Eine Verordnung mit dem sperrigen Namen „Tierschutznutztierhaltungsverordnung“ aber erlaubt das Gegenteil: Masttiere dürfen ihr Leben lang auf engstem Raum eingepfercht werden ohne Auslauf und Sonnenlicht. Sie werden oft so schnell gemästet, dass sie in ihren letzten Lebenstagen nicht mehr aus eigener Kraft Trog und Tränke erreichen. Bis zu 39 Kilogramm Lebendgewicht pro Quadratmeter erlaubt die deutsche Haltungsverordnung für Hühner, das sind etwa 22 Tiere. Die Hühnerhalter in Deutschland klagen allerdings über Wettbewerbsnachteile. Denn die entsprechende EU-Richtlinie erlaubt sogar 42 Kilogramm Huhn pro Quadratmeter.

Grafik: Leo Koppelkamm; Fleischkonsum in Deutschland
Jährlicher Fleischkonsum in Deutschland pro Kopf.
(Grafik: Leo Koppelkamm)
Quelle: World Resource Institute auf Basis von Daten der Welternährungsorganisation FAO.

Weltmarkt, Hunger und Gerechtigkeit

Die Europäische Union ist der wichtigste Exporteur und Importeur von Lebensmitteln auf dem Weltmarkt. Deutschland allein ist nach den USA weltweit die Nr. 2. In einer Welt, auf der fast eine Milliarde Menschen Hunger leidet, mag es auf den ersten Blick sinnvoll erscheinen, Lebensmittel dorthin zu exportieren, wo sie fehlen. Auf den zweiten Blick bewirken Agrar-Exporte in Entwicklungsländer jedoch meist das Gegenteil. Sie verhindern landwirtschaftliche Entwicklung und konkurrieren Kleinbauern nieder, die ums Überleben kämpfen.

Jahrzehnte lang förderte die EU den Verkauf von Überschüssen durch Exportsubventionen. Heute sind sich alle Politiker einig, dass diese Praxis unfair ist und Landwirte in sogenannten Entwicklungsländern in den Ruin treibt. Seit 1993 sind die direkten Exportsubventionen deshalb von 10 Milliarden Euro auf knapp 650 Millionen Euro im Jahre 2009 gesunken und sollen weiter abgebaut werden.

Allerdings richten Billigexporte aus der EU noch immer gewaltigen Schaden an. In der EU schwer absetzbare, „minderwertige“ Teile von Geflügel und Schweinen überschwemmen beispielsweise noch immer weit unter den dortigen Erzeugerpreisen den Markt in Westafrika. Für die hiesige Fleischindustrie ist diese Form der „Entsorgung“ ein lukratives Zusatzgeschäft. Für die Kleinbauern vor Ort bedeutet die billige Tiefkühlware oft das Aus und verhindert die Entwicklung nationaler und regionaler Märkte und Versorgungsstrukturen.

Immer wieder drängt die EU dabei Staaten in Freihandelsabkommen dazu, auf ihr von der Welthandelsordnung der WTO durchaus garantiertes Recht zu verzichten, die eigene Landwirtschaft vor derartigen Dumping-Exporten durch Import-Zölle zu schützen, wie dies auch die EU Jahrzehnte lang tat und in vielen Bereichen noch immer tut.

In anderen Bereichen, etwa bei Milch, können Landwirte, deren Kühe eine jährliche Milchleistung von 1.000 bis 3.000 Litern haben, mit durchrationalisierten Betrieben der EU, deren Kühe 10.000 Liter im Jahr geben, nicht konkurrieren. Investitionen in eine eigene Milchwirtschaft und die Steigerung ihrer Produktivität lohnten sich in den betroffenen Staaten nicht während Europas Milchindustrie nicht allein von Exportsubventionen, sondern einer Vielzahl von Investitions- und Rationalisierungsbeihilfen profitierte. Folgerichtig kann heute europäisches Milchpulver in Länder wie Burkina Faso auch ohne Exportsubventionen billiger verkauft werden als lokale Milch.

Die daraus entstehende Abhängigkeit von Lebensmittel-Importen kann in Zeiten, in denen die Preise auf dem Weltmarkt in die Höhe schnellen, zu Hunger-Krisen und Zahlungsunfähigkeit der betroffenen Staaten führen, wie zuletzt im Hungerjahr 2008. Gegenwärtig erreichen die Lebensmittelpreise auf dem Weltmarkt erneut ähnliche Höhen. 

Grafik: Leo Koppelkamm; Wie viel geben Deutsche prozentual für Nahrungsmittel aus?
Wie viel geben Deutsche prozentual für
Nahrungsmittel aus?
(Grafik: Leo Koppelkamm)
Quelle:
Situationsbericht des Deutschen Bauernverbandes.

Spekulationen mit Agrarrohstoffen führen in den letzten Jahren zu immer heftigeren Preisschwankungen. In Europa, wo Lebensmittel die meisten Bürger weniger als 15 Prozent ihres Einkommens kostet, spüren wir diese eher am Rande. Für die Ärmsten der Welt, die bis zu 70 Prozent ihres Einkommens für das tägliche Brot aufwenden müssen, bedeutet dies Hunger.

Die Frage bleibt also wie Europa verantwortungsvoll mit seiner dominanten Stellung auf dem Weltagrarmarkt umgeht. Ist das seit der Kolonialzeit gängige Prinzip, billige Rohstoffe zu importieren und teure Veredelungsprodukte zu exportieren sozial und ökologisch gerechtfertigt? Ist Chancengleichheit auf den globalen Agrarmärkten überhaupt herstellbar? Sind Investitionen aus öffentlichen Mitteln der Europäischen Agrarpolitik in eine exportorientierte Landwirtschaft und Agrarindustrie eine nachhaltige Perspektive?

Was wollen wir essen?

Der letzte Dioxin-Skandal war gewiss nicht der letzte Lebensmittel-Abgrund, in den wir blicken. Müssen nur die Kontrollen verschärft werden oder sind gesunde und rundum gute Lebensmittel mehr als Rohstoffe, bei denen keine Schadstoff-Grenzwerte überschritten werden? Ist dies, wie wir häufig hören und zuweilen selber denken, in erster Linie eine Frage der individuellen Moral oder hat das auch etwas mit dem Agrarsystem zu tun, das uns so reichlich speist und doch so wenig glücklich macht?

Den mit Abstand geringsten Selbstversorgungsgrad hat Deutschland, wenn es um Obst (13%) und Gemüse (37%) geht. Das liegt nicht allein daran, dass hierzulande die Sonne weniger scheint als in Spanien, China, Kalifornien oder Chile. Je arbeitsintensiver die Produktion eines Grundlebensmittels ist, desto grösser der Marktdruck, es da herzustellen, wo die Löhne trotz billiger Saisonarbeiterinnen und –arbeiter noch billiger sind als hierzulande oder die Auflagen etwa beim Einsatz von Pestiziden und Kunstdünger noch niedriger.

Andererseits folgt der Markt dem Prinzip der Spezialisierung: Spanische Tomaten-Plastiklandschaften, holländische Hightech-Glashäuser, kalifornische Obstplantagen, deutsche Weizenfelder und Tierfabriken, argentinische Soja-Wüsten. Das schadet nicht nur der Umwelt. Es beschädigt auch die Kultur der Landwirtschaft, verhindert Fruchtfolgen, regionale Vielfalt und Eigenheiten, führt zu Geschmacksverlust und Einheitssorten. Woher ein „Golden Delicious“ Apfel stammt ist dem Kunden dann verständlicherweise etwa so wichtig wie die regionalen Zutaten zu einem Burger.

Falsche Ernährung ist mittlerweile eine die wichtigste Krankheitsursache, in der EU ebenso wie etwa in den USA. Fettleibigkeit bei Kindern, Diabetes bei Jugendlichen und Kreislauferkrankungen in den besten Jahren haben wesentlich damit zu tun, dass wir unsere Lebensmittel nicht mehr wert schätzen und immer seltener selbst zubereiten. Zucker, „leere“ Kohlehydrate und zu viel tierisches Fett sind genau die Rohstoffe, deren Produktion unsere gegenwärtige Agrarpolitik fördert: Masse und Energie, statt Klasse. Sie lassen sich in grossem Maßstab verarbeiten und von einer Lebensmittelindustrie in immer neuen und doch gleichen Geschmacksvarianten aus billigen Rohstoffen und raffinierten Zusätzen zusammenbauen, haltbar machen und dabei ihrer vitalen Eigenschaften berauben.

Eine Umkehr, die auf bessere Qualität, regionale Vielfalt und mehr Ess-Kultur setzt, müßte gezielt bei der Ur-Produktion beginnen und der Dynamik des industriellen Marktes bereits bei der landwirtschaftlichen Erzeugung gegensteuern. „König Kunde“ kann dazu gewiss eine Menge beitragen und die eigenen Gewohnheiten und Folgen von convenience kritisch überprüfen. Immer mehr Menschen tun dies auch ganz selbstverständlich. Doch die Hürden, die unser gegenwärtiges System gegen regionale oder biologische Ernährung aufgebaut hat, könnte auch eine gezielte Landwirtschaftspolitik überwinden helfen, die Lebensmittel aus ökologischer und regionaler Produktion bevorzugt statt niederkonkurriert. Sinnvolle Kennzeichnung und Ernährungsinformation, die Kontrolle irreführender Werbung, etwa mit glücklichen Kühen auf der Weide auf Milchpackungen aus Gross-Anlagen wären dabei ebenfalls hilfreich.

Unschlagbar aber ißt wer den Bauern kennt, der seine Lebensmittel angebaut hat. Die gezielte Förderung und der Schutz von Hofläden und regionaler Vermarktung, Gemüsekisten und vielen andere Formen, die Kluft zwischen Kunde und Landwirt zu überwinden oder doch zu verringern, würden vielen von uns die Europäische Agrarpolitik sehr viel schmackhafter machen.